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济南机构编制信息(第14期)
日期:2011-12-27   浏览量:

 

【市编办动态】
我市各县(市)区乡镇机构改革方案经市委、市政府批准印发实施 按照市委主要领导同志关于提前完成乡镇机构改革任务的指示精神和全市乡镇机构工作统一部署,市编办加强对乡镇机构改革工作的指导协调,县(市)区密切配合,我市乡镇机构改革工作进展顺利。全市乡镇机构改革工作会议召开后,在市编办与各县(市)区充分沟通的基础上,各县(市)区党委、政府正式将乡镇机构改革方案报市委、市政府审批。市编办按照省、市政策规定认真研究提出了审理意见,并向市委、市政府和市编委领导作了汇报。经市委、市政府批准,11月8日,各县(市)区乡镇机构改革方案由市委办公厅、市政府办公厅正式印发。
为尽快将乡镇机构改革方案落实到位,确保11月底完成改革任务,11月10日,市编办专门召开县(市)区编办主任会议,就县(市)区乡镇机构改革方案的组织实施问题提出明确要求。一是抓紧向党委、政府主要领导汇报,拟订实施意见。二是抓紧召开会议,公布乡镇机构改革实施意见,确保机构编制、人员落实到位;妥善处理改革、发展和稳定的关系,确保改革有序推进;改革后,乡镇要全面落实机构编制实名制。三是明确完成时限,加强督导。市编办将组成三个督导组,对县(市)区乡镇机构改革工作进行督导,确保11月底前完成。
 
【领导文萃】
编者按:日前,《山东人事》第10期发表了省委组织部副部长、省编委办公室主任焦连合的《把握乡镇机构改革关键,推进行政体制改革》一文,对我市正开展的乡镇机构改革具有很强的指导意义,现全文刊发,供同志们认真学习,领会掌握。
 
把握乡镇机构改革关键 推进行政体制改革
省委组织部副部长 省编委办公室主任   焦连合
 
全国新一轮乡镇机构改革,中央要求于2012年完成阶段性工作任务。山东作为乡镇机构改革工作推行较早的省份之一,创造过许多好的经验,取得了显著的改革成果,理应在新一轮的改革中有新的突破和作为。完成改革任务,实现工作创新,关键是要振奋精神,明确目标,把握规律,抓住重点。
一、改革工作目标
乡镇机构改革总体目标是,到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制,建设人民满意的政府,即十七届二中全会提出的服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。阶段目标是,加快政府职能转变,深化政府机构改革,加强依法行政和制度建设,为实现深化行政管理体制改革的总体目标打下坚实基础。中编办强调,改革后的乡镇要在4个方面全面履职:即促进经济发展、增加农民收入;强化公共服务、着力改善民生;加强社会管理、维护农村稳定;推进基层民主、促进农村和谐。
二、改革工作原则
乡镇机构改革是行政管理体制改革的一部分,是国家政治体制改革的内容之一。为此,乡镇机构改革要服从国家改革开放的政治目的,须以科学发展观为指导,在“四个建设”目标(和谐社会、小康社会、社会主义新农村、加强党的执政能力)的总体要求下进行。改革过程中,除了围绕经济与社会发展具体指标的实现采取相应的措施外,更重要的是坚持三项原则。
一是建设社会主义民主与落实依法治国方略。深化政治体制改革,必须坚持正确政治方向,以保证人民当家作主为根本,以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标,扩大社会主义民主,建设社会主义法治国家,发展社会主义政治文明。民主和法治是建设小康社会、构建和谐社会、建设社会主义新农村的目标要求,是新形势下加强和改进党建的要求。乡镇机构改革,必须在民主和法治的大政方针下进行。二是贯彻中央解决“三农”问题的总体部署。乡镇机构改革是农村税费改革的组成部分,是巩固农村税费改革成果的重点综合性措施之一,乡镇机构改革须体现中央保障农民权益的明确要求。乡镇机构改革中,不管采取什么措施,总体要求是不能增加农民的经济负担,不能增加农民的办事程序,不能影响农业的发展和农村的稳定。这是乡镇机构改革工作所处的“三农”政策背景。三是遵循中央确定的行政管理体制改革总体路线。十七届二中全会明确了改革的具体途径和路线。乡镇机构改革,也要通过4条途径来实现:首先是着力转变职能。最主要的应是向社会管理和服务民生转变;其次是理顺关系。应当包括乡镇与县级政府、同级人大、自治组织、驻地上级单位、驻地司法机关5个方面的关系;第三是优化结构。起码应包括领导班子与干部队伍结构、乡镇一级权力结构2个方面;第四是提高效能。至少应具备依法行政、政务公开、一站式服务(首问负责制、办事代理制、巡回服务、服务热线、全天值班电话)、有效监督4个方面的内容。具体改革措施的正当性衡量标准,是“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”。
三、改革工作措施
乡镇机构改革阶段性目标中,中央确定了加快政府职能转变、深化政府机构改革、加强依法行政和制度建设3项措施。相对而言,加强依法行政和制度建设方面比较容易取得进展和实效,而加快政府职能转变与深化政府机构改革难度较大,适合出台鼓励试点政策。根据上述党和国家确定的建设任务、行政体制改革总体目标及改革途径要求,乡镇机构改革可在以下五个方面采取措施,进行尝试、创新。
(一)鼓励试点减少乡镇行政层次。2009年中央制定下发了1号文件,规定“稳步推进扩权强县改革试点,鼓励有条件的省份率先减少行政层次,依法探索省直接管理县(市)的体制”。这一规定重点针对的是地级的市,但试点取消乡镇行政层次,也是对这一规定的有力落实,实质上也是县扩权的一种措施。具体内容,可以结合近几年的改革,鼓励采取以下做法进行试点:一是继续推进乡镇合并。为落实中央“减少行政层次,降低行政成本,着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题”,可以继续撤并乡镇。目前山东的交通、通讯状况,以及县级政府的管理水平,已经基本具备条件。二是乡镇政府转变为县级政府的派出机构。本质上是将乡镇政府转为县级政府的一部分,实现扩权。对于经济发达的乡镇,这种模式更具有操作性。如此以来,派出机构对于县级所辖的司法所、公安派出所就有了协调管理的方便或权力。在不能全部取销乡镇以前,这可以作为过渡措施。三是将现有乡镇行政机构整建制向公益事业单位转变。目前,乡镇一级行政权力已不完整。由于受财力、干部管理、机构垂直管理等集权体制的影响,乡镇作为一级政府,已名存实亡。将乡镇一级机构向公益事业单位转变,在县级政府及其部门的指导管理和监督下,开展公益服务,能在不承担人员分流压力的情况下,实现政府职能的转变和行政层次的减少。将乡镇政府转向公益事业单位,围绕“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”要求,承接县级政府购买的服务,不仅能开创事业单位改革的新模式,也是减少行政层次的一种新做法。县级政府可通过预算,在农业、农村、农民问题的解决方面,投资购买以下专业技术要求强、符合国家发展要求的事业性服务,主要是三农技术服务、农业基础建设、农村公共事业发展方面的服务。
(二)理顺乡镇机构面临的主要关系。十一五发展规划提出了“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求,建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”的要求。就乡镇区域内的机构来说,在几平方公里的地方内,有国家级的国税单位,有省级的地税、土地单位,还有县一级的公安单位,令乡镇一级党委政府在行政管理上无从下手。在理顺关系上,应当明确以下内容:一是明确和落实乡镇党委的纪检监察权和干部任免建议意见权、乡镇政府的行政管理权和行政处分权。这些权力,针对乡镇范围内所有公职人员。二是明确界定乡镇党委、政府、人大的职责。需要明确:一是党委的政治领导地位。中央在改革和完善党的领导方式和执政方式方面,指出,党的领导主要是政治、思想和组织领导,通过制定大政方针,提出立法建议,推荐重要干部,进行思想宣传,发挥党组织和党员的作用,坚持依法执政,实施党对国家和社会的领导。党委在同级各种组织中发挥领导核心作用,支持各方独立负责、步调一致地开展工作。党委的决定权,须和乡镇一级人大的会议程序及相关制度结合行使,保证依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。二是乡镇人大的决定权。宪法和组织法规定,本区域内的重大事件的决定权,在当地人民代表大会。一些改革文件中,只笼统地强调党的领导,提出党委领导、政府负责、各方参与的行政方式,在具体落实中会产生不良后果。如果工作一旦产生失误,就会使党委政府处在违反法律、违背中央政策的不利地位。三是明确乡镇政府的执行权。也就是对人大或上级的决定事项,组织实施。对于面向社会公开的各方面的执法、事件处理、社会管理、民生事务等等,应当以政府的名义进行。党委要支持政府履行法定职能,依法行政,并予以监督。乡镇机构改革中,还有一项重要关系是行政与司法的关系。十六届六中全会确定,加强和改进党对政法工作的领导,以保证司法公正为目标,支持审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权,加强对司法活动的监督和保障。三是明确乡镇政府与县级政府的事权划分、工作程序。中央提出,要统筹中央和地方关系。对于乡镇一级来说,作为最基层的政府,更需要明确与上级政府的关系,最主要的是明确事权的层级管理。如果一步不能到位,应当提出试点要求。在此之前,先明确乡镇政府与县级政府主要工作的程序并向社会公开,以明确责任,促进政府职能转变和提高服务效率。地方组织法第六十一条规定了乡镇政府的2项职权5项职责。只要乡镇政府存在,应明确这些职权与责任由乡镇一级落实,尤其是在地广人稀地区的乡镇。四是明确乡镇对村民委员会的指导关系,保障人民群众自治的民主权利。维护和保障群众的自治要求,最主要的是明确乡镇一级机构的责任主体及工作程序。如,需要明确村民委员会组织法的执法主体、违法查处机制、村务公开。二是明确乡镇党委政府的指导权。三是明确乡镇政府保护土地集体所有权益的义务。乡镇多直接和自然村、行政村及其村民发生关系,随着城市化进程的加快,因城市规划、土地征用发生的重大关系,乡镇一级须接受村民自治法律法规的制约。
(三)改革乡镇干部人事制度。乡镇机构改革必须包含乡镇领导班子建设和干部管理制度建设内容。一是进一步减少领导职数,提高行政效率。二是试点“非终身制”乡镇长的做法,在乡镇范围内选择推荐当地德才兼备的人员,参与乡镇长的选举,当选享受待遇,按届任职,落选则离岗,以此作为政治民主建设和打破干部终身制的试点。三是结合乡镇阶段性重点任务,在编制以内,试行聘用公务员制的做法,灵活使用人才,作为当前公务员“一考定终身”的补充。四是进一步推行县级干部人选竞争产生的做法,解决乡镇干部晋升中存在的职务“天花板”现象,增加对乡镇干部工作积极性的保护。五是创新落实德才兼备的干部方针。选择有改革思想、改革立场,能合法有效地采取改革措施的干部人才,来推进改革。
(四)以取消经营行为为重点,转变乡镇政府职能。为建立社会主义市场经济体制,十四届三中全会明确提出,政府管理经济的职能,主要是制订和执行宏观调控政策,搞好基础设施建设,创造良好的经济发展环境。同时,要培育市场体系、监督市场运行和维护平等竞争,调节社会分配和组织社会保障,控制人口增长,保护自然资源和生态环境,管理国有资产和监督国有资产经营,实现国家的经济和社会发展目标。政府运用经济手段、法律手段和必要的行政手段管理国民经济,不直接干预企业的生产经营活动。近年来,由于上级的招商引资任务、追求本级财政收入等等原因,乡镇政府开展了许多经营行为,与民争利,甚至在土地征用中强行拆迁;或者公然采取强买强卖措施,干预市场竞争等等,引发群众不满。近期理论界也强烈要求政府退出市场竞争行为。十二五规划中,国家开展经济体制改革重点任务领域之一,将是进一步健全市场配置资源机制。具体措施,一是取消或限制乡镇政府的经营行为,从根本上推进“转方式”前进。二是禁止乡镇机构开展盈利行为,直接落实中央政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开的要求。三是禁止乡镇机构开展盈利行为,促进乡镇职能向强化民生保障方面转变。乡镇一级不得直接投资办企业、与企业合作分红、为个别企业提供特殊服务或进行特殊合作。在此基础上,才有可能向教育、就业与社会保障、收入分配、基本医疗卫生等民生保障和社会管理职能转变。
(五)建立健全以依法行政和政务公开为重点的便民服务机制。上面千条线,乡镇一根针,国家所有的内政方针政策、法律法规,都要通过乡镇来实现。在行政管理体制改革过程中,依法行政是改革的目标和实现途径。一个服务政府起码要做到两点,一是依法,二是高效。这两个方面,都需要完善的机制来保障。这些机制中,最主要的是便捷的申请与受理程序、严格的办事程序和时限要求、一次性事项告知、不收费或低收费,等等。一是要继续减少行政审批。须保留的审批事项,要通过在乡镇设立政务大厅、集中办公、各村设立便民服务点的方式办理。近年来各地已成功实施的政务公开、政务承诺、首问责任制、下村(巡回)服务、24小时值班电话、公开监督途径等内容,有必要通过政策落实,形成制度。二是继续推进政务公开。十七届三中全会明确规定:到2012年基本完成乡镇机构改革任务,完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制,实行政务公开,依法保障农民知情权、参与权、表达权、监督权。公开的内容,就是前几年已明确的行政依据、过程、结果及监督,尤其重要的是以财务内容为公开重点。三是完善应急管理体制。随着城市化进程和人口高度集中,自然灾害、事故的危害后果日趋严重。十六届六中全会就要求完善应急管理体制机制,应对各种风险。对于乡镇来说,应当加强应急综合职能和防灾减灾的职能。应明确乡镇一级对当地灾害的调查报告及措施建议权力、宣传普及防灾减灾知识的责任;建立统一高效的应急信息平台,在防洪排涝抗旱、农村学校医院安全维护、生态环境维护方面发挥作用。四是严厉查处乡镇党委政府违法违纪案件。乡镇机构存在的一个重要问题,就是不依法行政,如干预群众自主经营、强行拆迁、商业经营中的侵害群众利益、行政性垄断、地区封锁、编外用工等等。这些违法违纪案件的查处,是任何一种行政体制的必然要求。
四、改革基础保障
国家只赋予省一级必要的权力,使其能够按照法律法规和宏观政策要求,制定地区性政策,通过地方税收和预算,调节本地区的经济活动。这种地方预算的笼统规定,制约乡镇机构改革的进行。按照财力与事权相匹配的原则,科学配置各级政府的财力,增强地方特别是基层政府提供公共服务的能力,是中央的明确决策。乡镇作为最低一级政府,面临的主要问题之一,就是承担的责任与财力支持不相适应,教师工资县级统管就是表现。目前,县乡一级每年有70%的财力被上级掌握。在转变职能的过程中,尤其是向社会管理与保障民生方面的转变要求的落实,财力将是成败的决定性因素。从当前国家的财政状况看,并不是没有钱,而是国民收入分配方面出了问题,中央通过分税制、金融、国有垄断企业等途径,掌控了绝大多数可用财力。根据物质基础决定上层建筑的基本原理,中央提出的乡镇机构改革与行政体制改革目标,必须有相应的财力支撑。因此,财政体制改革,不仅是乡镇机构改革的组成部分,而且是乡镇机构改革的基础和保障。乡镇机构改革的进展与效果,取决于以基本公共服务均等化为基础的公共财政体系建设、面向民生重点的预算公开及法治化改革、量事支出的中央和地方财力再分配措施的实施。具体措施,一是明确乡镇一级的预算基础地位。乡镇一级政府应当有编制、组织编制或参与编制民生方面预算的权力。二是实现乡镇预算保障的法治化。对于乡镇一级的预算,乡镇人大通过后,国家应当予以保障。结合依法治国的要求,通过修订预算法,以立法的形式,明确生效后预算的保障措施。这在技术上是可行的,许多发达国家当年确定下年预算、实施财政年度管理的做法已经非常成熟。同时,国家十一五发展规划也明确要求,改革预算编制制度,提高预算的规范性和透明度;继续深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理制度改革,等等。从我国近几年公开的每年6000多亿元的行政经费支出看,保障乡镇一级预算应当没有问题。因此,修订预算法,增加保障乡镇预算的内容,是在乡镇机构改革中落实科学发展观的首要措施,是受拥护的决策行为。建立这种以乡镇为基础的预算制度,对国家十一五规划中“完善财政体制”、“调整和规范中央与地方、地方各级政府间的收支关系,建立健全与事权相匹配的财税体制”、“加快公共财政体系建设,明确界定各级政府的财政支出责任,合理调整政府间财政收入划分”、“逐步推进基本公共服务均等化”等等有重要落实意义。
五、改革具体要求
乡镇机构改革有4方面要求,一是职能转变,二是严控机构和人员编制,三是创新事业站所管理体制,四是加强组织领导。共有15项任务。制定乡镇编制核编标准和办法的要求,我省已经完成,其余14项是:一是典型示范引导,尊重农民的生产自主权。做好乡村发展规划,推动产业结构调整。扶持社会力量兴办为农服务的公益性机构和经济实体。鼓励发展社会化服务组织和农民专业合作社。二是推进依法行政,指导村民自治。三是上级增加财政投入,保证经费。四是依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇行政管理权限。五是赋予乡镇党委政府对行政辖区内单位人员的统一指导和协调权。六是乡镇事业单位分类改革。综合设置事业站所,不再兴办自收自支的事业单位。公益性机构加强财政保障,经营性机构可转为实体。七是制定政策安置超编人员。须包含同一层级内行政编制动态管理、跨层调整编制报批、县级核定几项内容。八是解决群众生产生活中的突出问题。通过调解化解各种矛盾,确保社会稳定。九是明确乡镇“一站式”服务、办事代理制,方便群众办事。十是严格控制“一票否决”事项,清理评比达标表彰活动和针对乡镇的考核。十一是统筹乡镇党政机构设置。十二是严格控制人员编制、乡镇领导职数,扩大党政领导班子交叉任职。十三是推行机构编制实名制。十四是普遍健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构。许多工作,需要多个部门共同完成。
六、改革工作程序
在乡镇机构改革组织工作方面,上级要求省级党委政府负总责,作出总体安排,制定相关政策措施,并组织实施;要正确处理改革发展稳定关系,2012年完成改革任务。这是原则性规定,须在具体工作中进一步落实。具体有两方面程序要求:一是各级不应再设立改革领导小组类机构。因各级已有机构编制委员会及其办公室,况且国务院领导已明确编办是负责推进改革的综合性部门,这也符合精简效能统一的要求。应明确编办为乡镇机构改革具体工作牵头部门,负责就落实中办发4号文件要求,提出具体意见建议,联系各相关部门予以调查研究落实、汇总意见,提出意见报党委、政府审定。二是要明确改革具体工作程序。对于乡镇机构改革工作来说,因涉及面广,影响大,且改革时间紧,在改革文件的制定过程中,应明确任务程序,尤其要明确对最终不同意见的处理程序和工作时限,落实责任制,以保证按期完成任务。

 
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