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《机构编制违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》解读
日期:2011-12-25   浏览量:

 

机构编制管理,是各级机构编制管理机关根据经济社会发展的要求,按照法定权限和程序,对机关和事业单位的职责权限划分、职能界定、机构设置、人员编制配备及其运行程序制度化所进行的一系列管理活动。机构编制管理事关党和国家执政资源的配置。加强和完善机构编制管理,是加强党的执政能力建设和国家政权建设的重要基础性工作,对确保我国社会主义现代化建设事业的顺利推进,巩固党的执政地位和国家政权建设,提高党的执政水平和政府管理能力,保证国家机器的高效协调运转具有十分重要的意义。
近年来,在党中央、国务院和中央机构编制委员会的正确领导下,机构编制工作不断加强,在党和国家的各项事业中发挥着越来越重要的体制和机制保障作用。但是,仍有一些地方和部门存在擅自增设机构、超编制配备人员、超职数配备领导干部、违规干预下级机构编制事项等问题,一定程度上影响了党和政府的形象,影响了行政管理体制改革和机构改革成果的巩固,影响了政府全面正确履行职能,制约了经济社会发展。
为进一步强化机构编制的刚性管理,2009年6月17日,中纪委颁布实施了《机构编制违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》(以下简称《解释》),这是我党最高纪检机关针对机构编制工作所发布的第一个系统的解释性规定,也是机构编制领域第一部旨在严肃党纪的党内规章。《解释》的出台,不仅为机构编制监督检查和严肃处理机构编制违纪案件提供了依据,也有利于进一步加强和规范机构编制管理工作、预防机构编制违纪行为的发生,对于保证党和政府有关机构编制管理各项制度的贯彻落实,管住管好机构编制,推进行政管理体制改革和事业单位分类改革,将发挥重要的保障作用。《解释》虽然只有10条,900多字,但内涵极为丰富,分别对机构设置违规、编制管理违规、超职数超规格配备领导干部、条条干预机构编制事项、违规审批机构或编制、统计违规、占用编制冒用财政资金、妨碍干预监督检查、以权谋私、集体违纪10类机构编制违纪行为作出了解释。
《解释》第一条规定:“超机构限额设置机构或者变相增设机构,擅自设立机构或者变更机构名称、规格、性质、职责、权限的,对有关责任人员,依照《中国共产党纪律处分条例》第一百二十七的规定处理。”
本条是对机构设置管理违纪行为责任追究的规定。
《中国共产党纪律处分条例》第一百二十七条规定:“党和国家工作人员或者其他从事公务的人员,在工作中不履行或者不正确履行职责,给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失的,给予警告或者严重警告处分;造成重大损失的,给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。本条例另有规定的,依照规定。前款所列人员,在工作中滥用职权或者玩忽职守,给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失的,给予严重警告处分;造成重大损失的,给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。在工作中徇私舞弊的,从重或者加重处分。本条例另有规定的,依照规定。”
目前,列入机构编制管理的机构主要有党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、人民团体机关、民主党派机关、工商联机关和纳入机构编制管理的事业单位。机构的设立要以职能为依据。机构设置是机构管理最直接的方式方法,也是机构管理的日常工作。机构设置的具体内容包括机构限额(数额)、机构名称、机构规格(级别)、机构性质、机构职责等。未经过规定的程序,任何部门和单位无权自行设置和调整机构。此类违规主要表现为两种违纪行为:
(一)超机构限额设置或者变相增设机构的行为。地方各级政府的行政机构根据中央“限额管理”方式设置,如果突破了批准的机构限额就是违纪。除了超限额设置外,有些地方还存在变相增设机构的现象,如在限额外单列若干行政机构、在限额外自行设置履行行政职能的事业单位等,这些行为也属于违纪行为。
(二)擅自设立机构或者变更机构名称、规格、性质、职责、权限的行为。机构的设立要根据经济社会发展需要、职能变化、业务范围调整等因素,按照规定的权限和程序审批。机构的名称、规格、性质、职责、权限的变更也要履行相应的程序。未经批准,任何单位和个人擅自设立机构或者变更机构名称、规格、性质、职责、权限的,都要承担相应的责任。
案例:B县新任县长王某,经过考察,认为改变B县县城脏、乱、差的面貌,要单独设立城管局。于是,在22个县政府机构限额之外,未经上级编制部门同意,由县政府常务会议集体研究决定成立了县城管局,为县政府工作部门。后来,县城管局因粗暴执法,致3名商贩重伤,被告上法院,法院认为县城管局是未经过法定程序批准设置的机构,不具备执法主体资格,应承担全部责任。该案属于超机构限额设置机构和擅自设立机构的违纪案例。王某作为县长、县编委主任是主要责任人,根据《解释》,应按照党纪处分条例第一百二十七的规定,给予其警告或者严重警告的处分。
《解释》第二条规定:“违反规定增加编制或者超出编制限额录用、调任、转任人员的,对有关责任人员,依照《中国共产党纪律处分条例》第一百二十七条的规定处理。”
本条是对违规增加编制和超编进人违纪行为责任追究的规定。
编制是指机关事业单位可以配备的法定人员数额,其核心是科学、合理的用人数量标准。任何用编单位的编制限额一经确定,便具有法律效力,不得擅自突破,而且用编单位进人都必须在这个限额内进行。此类违规主要表现为两种违纪行为:
(一)违反规定增加编制的行为。编制数额的核定和增加都要符合规定的条件和程序。党政机关各部门的行政编制通过 “三定”(定职责、定机构、定编制)规定核定。事业单位的编制根据有关标准通过批文核定。在核定的编制以外,未按照程序和权限逐级审批自行增加编制的行为属违纪行为。
(二)超出编制限额录用、调任、转任人员的行为。根据中办、国办《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》(厅字〔2007〕2号)和《公务员法》等有关规定,机关事业单位录用、调任、转任人员必须要在规定的编制限额内,按照法定条件和程序进行。如果违反这些规定,超出编制限额录用、调任、转任人员的就构成了违纪。
案例:溆浦县原主要领导于2004年2月至2008年4月未经集体研究,个人签批同意调动、聘用52人到行政机关、事业单位工作,未按照人事考录、复转军人安置的规定,个人签字同意聘用、调入、安置复转军人11人。2009年,媒体曝光后,中央编办进行了实地核查,对溆浦县机构编制违纪违规问题的主要责任人给予了党内严重警告处分,对溆浦县环保局长等3名责任人进行了组织处理。
《解释》第三条规定:“擅自超职数配备领导干部的,对有关责任人员,依照《中国共产党纪律处分条例》第六十四条的规定处理。”
本条是对擅自超职数配备领导干部违纪行为责任追究的规定。
《中国共产党纪律处分条例》第六十四条规定:“在干部选拔任用工作中,违反干部选拔任用规定的,追究主要责任者和其他直接责任人员的责任,情节较轻的,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分。……”
我国法律法规、机构改革方案、部门“三定”规定以及机构设置批复等对领导职数都有明确的规定。如,《公务员法》规定,公务员任职要在编制限额和职数内进行;《党政领导干部选拔任用工作条例》也规定,不准超职数配备领导干部。中办、国办《中央有关部门贯彻落实党的十七届四中全会〈决定〉重要举措分工方案》中专门将解决违反规定超职数配备干部问题作为一项重要举措,要求纪检、组织和编制部门抓好落实。按照以上各有关法律和规定的要求,任何党政机关和事业单位都不得违规擅自超职数配备部门领导和部门内设机构领导。
案例:2008年4月,中央编办“12310”接到实名举报,反映某县环保局违反机构编制规定,超职数配备领导干部。经核查,该局的“三定”方案核定领导职数为1正1副,2002年该局领导职数配备为1正2副,至检查时发现达1正3副,另外还有党组书记1名,纪检组长1名,实际已配备领导达1正5副。按要求,该局应核定1正1副领导职数,考虑到环保部门的实际情况,中央编办建议给该局核定1正2副领导职数,并责令其超配的领导干部要在一定的时间内按照规定予以消化。
《解释》第四条规定:“违反规定干预下级部门机构设置、职能配置、人员编制和领导职数配备,造成严重不良后果的,对有关责任人员,依照《中国共产党纪律处分条例》第一百三十六条的规定处理。”
这是对违规干预下级机构编制事项违纪责任追究的规定。上级业务部门干预下级机构编制事项的行为,俗称“条条干预”。
《中国共产党纪律处分条例》第一百三十六条规定:“利用职务上的便利,强令党和国家工作人员或者其他从事公务的人员违反有关规定行使职权,情节较轻的,给予严重警告或者撤销党内职务处分;情节严重的,给予留党察看或者开除党籍处分。强令公民、法人或者其他组织实施违反法律规定行为的,依照前款规定处理。”
机构编制事项实行机构编制部门“一支笔”审批,禁止上级业务部门干预下级部门机构编制事项是机构编制工作的一贯要求。中办、国办厅字〔2007〕2号文件明确规定,上级业务部门不得干预下级部门的机构编制事项,不得要求下级部门设立与其业务对口的机构或提高机构规格,不得要求为其业务对口的机构配备或增加编制。
实际工作中,“条条干预”是地方和部门盲目要机构、要编制的主要动因之一,也是造成超限额设置机构、超编进人、超职数配备领导干部问题发生的重要诱因,这类问题的表现形式较多,有的夹在文件、目标考核、评先创优中,有的藏在领导讲话、口头指示、项目审批中,有的则以资金下拨的方式进行干预,而且手法越来越巧妙、越来越隐蔽。但考虑到“条条干预”的成因比较复杂,因此《解释》规定只有造成严重不良后果的才追究党纪责任。
案例:某省近年来大力推进平安建设,省综治办借此机会发文明确规定,全省乡镇综治办必须配备3名工作人员,否则,视为平安建设不达标乡镇。而且,省综治办每年都要到乡镇进行检查验收,核实乡镇对综治办人员发放的财政补贴是否到位。为了顺利通过达标验收,大部分乡镇不得不超编进人。该省编办接到“12310”电话举报后,立即进行调查核实,确认省综治办存在违规干预下级机构编制事项的行为。在与省综治办沟通后,省编办建议省综治办改正其违法违纪干预行为,并要求超编乡镇妥善处理超编人员问题。
《解释》第五条规定:“具有机构编制审批权的机关在履行机构编制管理职责时,有下列行为之一的,对有关责任人员,依照《中国共产党纪律处分条例》第一百二十七条的规定处理:(一)超越权限审批机构的;(二)超越权限审批编制种类、编制的;(三)违反规定核定领导职数和非领导职数的。机构编制管理机关有前款所列行为的,对有关责任人员,从重处理。”
这是对违规审批机构或编制违纪行为的处理规定。
行政审批是目前机构编制管理的主要手段。我国机构编制管理实行的是集中统一领导和分级管理的体制,这一体制决定了各级机构编制部门的审批权限不同。该违纪行为主要表现为三种情况:
(一)超越权限审批机构的行为。根据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第九条规定,地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称等,由本级人民政府提出方案,经上一级机构编制部门审核后,报上一级人民政府批准。
(二)超越权限审批编制种类、编制的行为。编制的审批也有严格的权限和程序规定,不同的编制审批的权限和程序也有区别。如政法部门实行政法专项编制管理,地方机构编制部门无权增加政法专项编制,也无权将政府部门使用的行政编制用作政法专项编制。
(三)违反规定核定领导职数和非领导职数的行为。按照有关规定,领导职数由机构编制部门核定,非领导职数由组织人事部门核定。《解释》之所以将后者一并写入,主要是考虑到这类问题比较突出、危害性也比较严重,而且《解释》是中纪委制定的文件,有权对这类违纪行为作出规定。
本条第二款规定了从重处理的情形,即“机构编制管理机关有前款所列行为的,对有关责任人员,从重处理。”该条既是对党委、政府的要求,也是对编制管理机关的要求。之所以这么规定,主要是考虑到有机构编制审批权的机关一旦违规审批,造成的不良影响和实际危害要比其他部门更为严重,因为他们更熟悉和了解机构编制管理方面的法律和规定,所以在制定《解释》的时候,十条当中只有一条规定了“从重处理”,就是针对具有机构编制审批权的机关的。
案例:2008年7月,中央编办“12310”接到群众电子邮件举报,反映某县编办自行设立两个财政拨款事业单位,而且在批复文件中明文规定“允许一次性超编”,核定编制12名,安排17人进入这两个事业单位,经过实地调查了解,举报人反映的情况基本属实。事件发生后,该省编办责成市编办督促该县落实整改措施,并在全省编办负责人会议上对该县编办提出严肃批评,上级市委也发出了《违规情况通报》,对该县编办及其负责人进行通报批评。这个案件发生在2008年,如果发生在《解释》出台后,相关责任人将适用党纪处分条例第一百二十七条规定,从重处理。
《解释》第六条规定:“伪造、篡改、虚报、瞒报或者拒报机构编制统计资料,造成不良后果的,对有关责任人员,依照《中国共产党纪律处分条例》第一百二十七条的规定处理。”
这是对机构编制统计违纪行为责任追究的规定。
机构编制统计是全面了解和掌握机构、编制、实有人员、人员结构等情况及其变化的基本手段,为机构编制管理提供基础支撑,统计资料是否全面、准确、及时、真实,直接关系到机构编制管理的实际效果。因此,每个被统计单位都负有按时填报、如实填报的责任和义务。机构编制统计违规行为主要表现为以下五个方面:
(一)伪造统计资料的行为。指没有任何客观事实根据,主观地编造虚假统计数据或者统计资料并报送的行为。
(二)篡改统计资料的行为。指利用某种职务上或工作上的便利条件,擅自修改真实的统计资料并报送的行为。
(三)虚报统计资料的行为。指违反统计法和统计制度的规定,高于实际统计数据报送统计资料的行为,“以少报多”。
(四)瞒报统计资料的行为。指违反规定,低于实际统计数据报送统计资料的行为,“以多报少”。
(五)拒报统计资料的行为。指违反规定,对统计调查置之不理的行为。
案例:A市按照省编办部暑,对全市中小学教职工编制进行新一轮核定工作。根据省编办下发的文件规定,县镇初中的教职工与学生比为1:16。B市为A市所辖县级市,共有25所初中。在本轮核定教职工编制过程中,B市教育局为增加编制基数,伪造了2560名在校学生学籍档案,增加编制基数160名。A市编办在复查B市教职工定编方案时,发现学生基数与两年前相比有异常变化,随即对原始资料进行抽查,发现了伪造资料的问题。A市编办查实此案后,驳回了B市上报的定编方案,责令重报;A市政府给予B市教育局通报批评的处理。此案发生在2006年,如果发生在《解释》颁布以后,可以按照《解释》及党纪处分条例第一百二十七条的规定,在给予B市教育局通报批评的基础上,给予教育局相关责任人党内警告或者严重警告处分。
《解释》第七条规定:“以虚报人员等方式占用编制并冒用财政资金的,对有关责任人员,依照《中国共产党纪律处分条例》第一百一十四条的规定处理。”
这是对虚报人员占用编制并冒用财政资金违纪行为责任追究的规定。虚报冒领是一种严重的违纪行为,不仅违反了机构编制纪律,而且违反了组织人事纪律和财经纪律。以虚报人员等方式占用编制并冒用财政资金的行为俗称“吃空饷”。
《中国共产党纪律处分条例》第一百一十四条规定:“党和国家机关、国有企业(公司)、事业单位、人民团体,以虚报、冒领等手段骗取国家财政拨款、退税款或者补贴的,对主要责任者和其他直接责任人员,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分。将以虚报、冒领等手段骗取的钱款合伙私分的,对主要责任者和其他直接责任人员,依照前款规定从重或者加重处分,直至开除党籍。”
中办、国办厅字〔2007〕2号文件明确规定:只有在机构编制部门审核同意设置的机构和核批的编制范围内,公务员主管部门才能配备人员和核定工资,财政部门才能列入政府预算范围并核拨经费。不准以虚报人员等方式占用行政和事业编制、冒领财政资金。原人事部《关于加强机关事业单位人员工资管理防范虚报冒领工资问题的通知》(国人部发〔2006〕26号)和《财政违法行为处分条例》,也明确各单位不得以虚报人员等方式占用编制、冒领财政资金。
“吃空饷”主要有以下三种表现形式:一是擅自离职学习、下海经商、外出打工,无故长期不上班的;或经组织人事部门批准脱产学习、离岗创业、停薪留职但逾期不归的。二是调离、开除、辞职、辞退、自动离职等不办理相关人事、编制手续,仍在原单位领取工资和津贴的。三是死亡或宣告失踪、被判刑等应办减编手续,不及时办理仍领工资或津贴的。这三种形式共同的特点,就是在编制下面没有相应的人,但这些“人”却虚报冒领财政资金。此类违纪行为造成了编制、财政资源的浪费。对这种行为,必须予以纠正和惩处。
案例:A省编办接到电话举报,反映某贫困地区B中学“吃空饷”问题严重。接到举报后,A省编办会同B中学所在地编办对该问题进行了调查核实。经查,B中学为农村中学,教师待遇低,近年来已有十余名教师辞职去发达地区任教。但是,B中学不向当地编办办理人员减编手续,将已经辞职的人员继续列为在编人员,并虚构其在职的相关信息,向财政部门虚报冒领经费50多万元。这50多万元,一部分作为校领导的“小金库”,另有20万元被私分。该案适用于党纪条例第一百一十四条,同时也触犯了《刑法》中的私分国有资产罪,相关责任人分别被判处有期徒刑。
《解释》第八条规定:“妨碍、干预机构编制监督检查工作或者机构编制违纪责任追究的,对有关责任人员,依照《中国共产党纪律处分条例》第一百六十三条的规定处理。”
这是对妨碍机构编制监督检查违纪行为的规定。
《中国共产党纪律处分条例》第一百六十三条规定:“妨碍党和国家工作人员或者其他从事公务的人员依纪依法执行公务,情节较轻的,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分。”
机构编制监督检查人员开展监督检查工作,纪检部门进行责任追究,都是依法执行公务,是受党纪国法保护的。但在实际工作中,监督检查工作和责任追究工作会受到违纪行为人的抵制。此类违纪行为表现为两种情况:一是妨碍、干预机构编制监督检查工作的行为;二是妨碍、干预机构编制责任追究的行为。
案例:2008年10月,某省编办根据“12310”热线的举报,会同市编办对某县严重超编安置人员进行专项查办。核查中该县编办主任和人事局局长拒绝为核查组提供2006年至2008年的进人手续档案,在核查组将有关情况向该县县长、编委主任汇报后,在领导的出面协调下,编办主任和人事局局长才提供了一部分档案资料,且有的资料已被修改。核查组要求审查完整、原始的档案资料时,又被两人以各种方式再次拒绝,后经省监察厅协调,核查工作才顺利完成。经核查,举报情况基本属实。这是个妨碍、干预机构编制监督检查的典型案例,如果发生在《解释》颁布后,可以按照《解释》的相关规定,追究相关责任人的党纪责任。
《解释》第九条规定:“在机构编制工作中,利用职务上的便利,为自己或者他人谋取私利,除《中国共产党纪律处分条例》有明确规定的外,对有关责任人员,依照《中国共产党纪律处分条例》第八十二条的规定处理。”
这条是关于机构编制工作中以权谋私违纪问题责任追究的规定。
《中国共产党纪律处分条例》第八十二条的规定是:“有其他违反廉洁自律规定的行为,情节较轻的,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分。”
廉洁自律规定,是指对党和国家工作人员以及其他从事公务的人员中的共产党员特别是党员领导干部廉洁从政方面的具体规定。以权谋私行为表现为在机构编制工作中利用职务上的便利为自己或者他人谋取私利。
案例:某市档案局编制已满,但该局局长李某为把儿子安排进来,找到该市人事局长、编办主任王某商量时,王某提出以超编安排自己女儿进档案局工作为交换条件,由自己想办法通过编委会个别领导同意给档案局增加编制和领导职数。经运作李某的儿子和王某的女儿都进入了该局工作,而该市编办未经集体研究,给档案局增加了3名行政编制和2名内设机构领导职数。该省纪委、省编办进行了联合调查,要求档案局限期纠正,李某和王某的子女不予入编;该市编办严格按照规定重新审核档案局增加的编制和领导职数;给予王某党内严重警告处分,并调离编办,给予李某党内警告处分。
《解释》第十条规定:“经集体研究决定,导致机构编制违纪行为发生的,对有关责任人员,依照《中国共产党纪律处分条例》第二十八条的规定处理。”
这条是对经集体研究决定的机构编制违规问题的规定。
《中国共产党纪律处分条例》第二十八条规定:“党组织领导机构集体作出违犯党纪的决定或者实施其他违犯党纪的行为,对具有共同故意的成员,按共同违纪处理;对过失违纪的成员,按照各自在集体违纪中所起的作用和应负的责任分别处分。”
监督检查资料显示,许多机构编制违纪决策都是经过集体研究决定的,这些决定都履行了组织程序,责任人很难明确,问题也很难纠正,迫切需要从制度上堵塞漏洞。
案例:2009年8月,某市接到群众举报,反映某县违反规定将领导干部子女、亲属安排至财政拨款事业单位工作。经该市组织、编制、人事、劳动部门组成的联合调查组调查后发现,该县县委、县政府在县机关严重超编的情况下,由县长授权、常务副县长主持、编委会集体研究,决定了20多名领导干部子女、亲属未经任何考试就进入该县财政拨款事业单位。这是典型的集体违纪案例,该行为违反了《解释》第十条的规定,应该按照党纪处分条例第二十八条处理。

 
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